“国家机关中从事公务的人员”的范围

 贪污贿赂犯罪从总体上说是一类特殊主体犯罪，其犯罪主体大多仅限于国家工作人员。因此，正确界定国家工作人员的具体范围是认定贪污贿赂等职务犯罪首先要解决的问题。虽然根据刑法第93条的规定，国家工作人员包括国家机关中从事公务的人员；国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位守社会团体从事公务的人员；以及其他依照法律从事公务的人员这几类。但是，对于上述各类国家工作人员具体范围法律并未再作进一步明确具体的规定，导致司法实践的混乱和理论的纷争。我们认为应对其分别讨论。
       一、“国家机关中从事公务的人员”的范围
       根据宪法和法律的有关规定，国家机关工作人员是指国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关从事公务的人员。在我国，中国共产党是执政党，人民政协是各民主党派和团体参政议政的重要形式，中国共产党的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关均具有国家机关的性质，在这些机关中从事公务的人员，应适用国家机关工作人员的有关规定。但是，对于基层党组织的负责人，如按党章规定3人即可成立党支部的支部书记等，能否将其认定为国家机关工作人员？如何定性？我们认为，这是宪法问题，应通过立法途径解决。目前，在我国还有一些直接隶属于国家机关的企业、事业单位，按有关规定和授权行使着一定的政府行政管理职能（如按照国务院有关规定，国家专利局是国务院直属事业单位，同时行使国家专利行政管理职能），这些单位在行使行政管理职能时即具有国家行政机关的性质，所以，对这些单位中从事公务的人员，也应以国家机关工作人员论处。如2000年3月21日，最高人民检察院第9届检察委员会第58次会议通过了《关于以暴力、威胁方法阻碍事业编制人员行政执法活动是否可以对侵害人以妨害公务罪论处的批复》。该《批复》明确：“对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的，或者以暴力、威胁方法阻碍国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员执行行政职务的，可以对侵害人以妨害公务罪追究刑事责任”。
       我们认为，此《批复》涉及的罪名虽然是妨害公务罪。但是，根据刑法第277条的规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，构成妨害公务罪。即妨害公务罪直接指对的是国家机关工作人员。因此，该《批复》事实上是从某一方面对国家机关工作人员范围的解释，即依照法律、行政法规执行行政执法职务的国有事业单位人员，以及受国家机关委托从事行政执法活动的事业编制人员，可以认定为国家机关工作人员。我们认为，这一解释所要回答的是司法实践中的两个问题：一是非国家机关的国有事业单位依法执行行政执法职务的人员，是否属于国家机关工作人员；二是国家机关中的事业编制人员受委托从事行政执法活动的，能否认定为国家机关工作人员。《批复》对上述两个问题持肯定态度。与此相似的还有2000年4月30日，最高人民检察院针对北京市人民检察院《关于中国证监会主体认定的请示》，经向中央机构编制委员会办公室查询核定，明确答复：“中国证券监督管理委员会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门。其主要职责是统一管理证券期货市场，按规定对证券期货监督机构实行垂直领导。所以，它是具有行政职责的事业单位。据此，北京证券监督管理委员会干部应视同为国家机关工作人员”。
       此外，根据2000年5月11日最高人民检察院《关于镇财政所所长是否适用国家机关工作人员的批复》的规定，对于属行政执法事业单位的镇财政所中按国家机关在编干部管理的工作人员，在履行政府行政公务活动中，滥用职权或玩忽职守构成犯罪的，应以国家机关工作人员论。
        二、“国有单位中从事公务的人员”的范围
       “国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员”,是指在上述单位中具有经营、管理职责或者经管单位财物职责的人员，如董事长、厂长、经理以及调度、会计、出纳、保管、收款人员等。有些同志认为，这些单位中的售票员和购销员等也属于从事公务的人员的范围。我们认为，售票员是因为直接售票而过手掌管着票款收入；购销人员因职业性质和业务需要而接触财物，上述两类人员皆从事劳务活动而暂时过手、接触一定的国有财产或其他公共财产，与那些在单位从事公务劳动的人员经手、管理国有财产或其他公共财产不同 , 应不属于从事公务的人员。
       另外，2001年5月22日，最高人民法院审判委员会第1176次会议通过了《关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》。该《批复》明确：“在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。对其利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的，应当依照刑法第二百七十一条的规定，以职务侵占罪定罪处罚”。
       上述《批复》尽管是最高人民法院对重庆市高级人民法院《关于股份有限公司中从事管理工作的人员侵占本公司财物如何定性的请示》的答复，但从其内容看，实质上是对国有公司及国有公司中国家工作人员的界定，即国有资本控股、参股的股份有限公司，不属于刑法第93条规定的国有公司，其中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。在以往的司法实践中，对于国有公司的认定，有纯国有说、国有绝对控股说和国有相对控股说之争。其中，国有绝对控股说为司法部门所认可。但是，根据上述《批复》，国有公司的认定，应采用纯国有说，即国有资本百分之百属国有性质的，才能认定为国有公司。在具体司法适用中应注意把握以下几点：一是该司法解释的适用范围。该司法解释明确了国有公司性质及国家工作人员身份的判定标准，不仅适用于股份有限公司，而且适用于有限责任公司及其他企业。不仅适用于贪污罪、职务侵占罪，而且还适用于受贿罪、挪用公款罪等其他国家工作人员的犯罪。我们认为，该司法解释实际上是对国有、非国有单位性质的界定，不仅适用于公司、企业，而且还适用于事业单位，即在公司、企业、事业单位资本构成中只要有非国有性质的资本，一概不能认定为国有性质，其中的工作人员除委派的以外，全都不能认定为国家工作人员。此外，该解释不仅适用于以国家工作人员为主体的犯罪，而且还适用于以国有公司为条件的犯罪，如刑法第165条、第166条、第167条、第168条、第169条等。二是该司法解释的溯及力问题。由于该司法解释是对刑法第93条第2款部分内容的解释，且刑法修订后并无此类司法解释，因此，该司法解释应依附于现行刑法，以现行刑法生效之日为该司法解释生效日。对于该司法解释颁布生效之前判决已生效的不再适用。对于判决未生效及正在办理的案件应当无条件地适用。
       三、“受委派人员”的范围
      “国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员”，包括上述单位为参与国有资产投资形成的中外合资企业、中外合作企业、股份制企业的管理所委派的人员，以及虽然没有国有资产投资，但为了加强对非国有单位工作的指导、监督而委派的人员。受委派从事公务的人员既包括由国有单位现有人员中委派到非国有单位从事公务的人员，也包括在外单位和社会上委派到非国有单位从事公务的人员，而不论其以前的身份如何。国有公司、企业改制为合资、股份制公司、企业中从事公务的原国有公司、企业中从事公务的人员，也应适用受委派从事公务的人员的规定，因为这些人虽然不一定履行有关委派手续 , 但实际上具有受委派性质。
       在把握这类工作人员时，关键要正确理解和认定“委派”。这里的“委派”应同时具备以下条件：其一，委派的有效性。即委派必须由上述国有单位出面，明确表示委派的意思，而不是私人委派。单位出面委派的方式一般是通过书面文件表示的，特殊情况下也可以通过口头。受委派的人也应明确表示接受委派。只有这样，双方的权利和义务关系才是明确的。当然，在生活实践中，有时委派是由单位的负责人出面表示的，但也必须是以单位的名义，而不是代表个人进行委任，这样的委派才是有效的。如果不是单位委派的，而仅仅是个人之间的关系，就是无效的委派，不能认为：“受委派人”是国家工作人员。其二，委派的合法性。即委派的单位只能在其合法权限范围内就地委派，即对委派的事务具有委派权，如果超越委派权限，这种委派就不具有合法性，“受委派人”也就不能被认为是国家工作人员。其三，委派的隶属性。即委派关系成立后，委派人与受委派人之间就形成了一种行政上的隶属关系，受委派人要接受委派人的领导、管理、监督，两者之间是领导与被领导、服从与被服从、管理与被管理的行政隶属关系，而不是民法上的平等委托、代理关系。其四，委派内容的特定性。委派的内容仅限于受委派人到非国有单位代表委派单位从事公务活动，即从事领导、监督、管理等活动，而不是直接从事生产、劳动、服务等劳务活动。如果受委派人从事的是劳务活动，则不能认为受委派人是国家工作人员。
       四、“其他依照法律从事公务的人员”的范围
       “其他依照法律从事公务的人员”，包括各民主党派中的专职工作人员、人民陪审员，由法律、法规授权行使行政管理职权组织的人员，受行政机关委托行使行政管理职权的组织的人员，以及其他与上述人员类似的依照法律从事公务的人员。
       关于人大代表和人民政协委员的身份问题。在我国，人大代表、政协委员当中既有国家工作人员，也有一般的工人、农民、学生、军人，还有非国有公司、企业的企业家等。因此，必然存在着对非国家工作人员的人大代表、政协委员的身份行为的认定问题。要准确、科学的认定这一问题，就必须弄清人大代表、政协委员的产生途径和享有的权力、权利。
在我国，根据宪法和法律，人大代表是经法定的选举程序而产生的。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定，人民代表享有广泛的权利，履行代表职责，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。由此可见，人大代表执行代表职务的行为从本质上说，是一种依照法律从事公务的行为，对人大代表应以国家工作人员论。人民政协委员是按照人民政协的章程选举产生的。根据宪法的规定，人民政协是具有广泛性的统一战线组织，在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中发挥着重要作用。人民政协委员享有通过规定的程序和途径参政议政的权利，因此，人民政协委员执行委员职务的行为从本质上说也是一种依法从事公务的行为，他们也应属于以国家工作人员论的范围。
       这里存在着一个重要而又普遍的问题：从总体上说，居民委员会、村民委员会等村基层组织成员是否属于其他依照法律从事公务的人员？有些同志认为居民委员会、村民委员会是与广大群众接触面最广的一级组织，其人员的行为对人民群众的影响面也很大。村民委员会、居民委员会人员虽然不属于一级政府组织人员，但属于依照村民委员会组织法和居民委员会组织法，经群众选举产生的，同时又受各级政府委托从事着大量的行政事务，代表一定的政府形象，必须从严管理。将这些人员列入国家工作人员的范围，并不等于说他们是一级政府人员，而是根据其工作性质和有关法律规定，将其以国家工作人员论。
       我们认为，居民委员会和村民委员会成员不应列入国家工作人员范围。理由是：其一，以居民委员会、村民委员会是与广大群众接触面最广的一级组织为由，将其成员列入国家工作人员范围，这种理由是不成立的。成为国家工作人员是有严格的法定条件的，而不是可以用其他理由和条件加以替代。其二，依法产生不能成为村民委员会、居民委员会成员为国家工作人员的理由。村民委员会、居民委员会成员虽然是依照有关法律产生，但并不等于说他们所从事的活动就是公务活动。依法产生与依法从事公务活动是两个不同的概念，应严加区分。例如，私营企业也是依法产生的，合伙企业也是依法产生的，但并不能因此认定私营企业、合伙企业人员所从事的活动就是公务活动，他们属于国家工作人员。其三，村民委员
会、居民委员会只是群众性自治组织，不是一级行政组织，其接受有关政府委托组织一定的管理是完全必要和应该的，正如私营企业受工商、税务等行政机关管理一样，但并不能因此就认为他们属于国家工作人员。其四，不将村民委员会、居民委员会成员列入国家工作人员范围，符合刑事立法的原意和精神。纵观我国刑事立法的演变，其中关于国家工作人员范围的规定是由范围小走向大，再走向小的，现行刑法关于国家工作人员范围的规定较以前有关刑法规定，大大缩小了国家工作人员的范围，并且将集体经济组织中的工作人员都排出了国家工作人员的范围，更不要说村民委员会、居民委员会成员了。所以说，将村民委员会、居民委员会等村基层组织成员排出国家工作人员的范围是完全符合刑事立法精神和本意的。
       当然，我们认为村民委员会、居民委员会组织成员不能算作是国家工作人员，是从总体上来说的，不排除在特定情况下，居民委员会、村民委员会等村基层组织成员可以属于依照法律从事公务的人员，从而可以构成某些特定的国家工作人员职务经济犯罪，如贪污罪、受贿罪、挪用公款罪。一是根据2000年4月29日，第9届全国人大常委会第15次会议通过了《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》。该《解释》明确，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理、社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府从事的其他行政管理工作的，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。上述《解释》是全国人大常委会对修订刑法的首次解释，也是迄今为止所作的唯一立法解释，这足以说明立法机关对国家工作人员概念的重视。二是根据刑法第 382 条第 2 款规定：“受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论”。根据此规定，居民委员会、村民委员会成员受国有单位委托管理公共事务如收取电费、农村提留等时，如果这些钱是国家的，而被他们利用职务之便侵吞、骗取了，应对其以贪污罪论处。
参考书目：
（1）《中华人民共和国刑法》。1997年3月14日
（2）最高人民检察院《关于以暴力、威胁方法阻碍事业编制人员行政执法活动是否可以对侵害人以妨害公务罪论处的批复》。2000年3月21日
（3）最高人民检察院对《关于中国证监会主体认定的请示》的答复函。2000年4月30日
（4）最高人民检察院《关于镇财政所所长是否适用国家机关工作人员的批复》。2000年5月11日
（5）最高人民法院《关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》。2001年5月22日
（6）《中华人民共和国宪法》。1982年12月4日。
（7）《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》
（8）第9届全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》。2000年4月29日　（作者单位：山东省宁津县人民检察院）